美国连续几届总统都在慢慢收紧螺丝,但华盛顿面对的是强大的对手
中美关系的恶化是一个长期的趋势。即使在1990年代和2000年代两国贸易繁荣期间,在具体问题上(例如人权)的矛盾也很明显。在巴拉克·奥巴马总统任期内的亚太再平衡、南海紧张局势和数字领域的孤立事件期间,它们开始逐渐变暗。唐纳德·特朗普(Donald Trump)对北京采取了更强硬的立场,明确提出了他的全部不满清单。
遏制中国的关键战线已经成为高科技领域。华盛顿的一般政策限制中国企业获得美国及其盟友技术的渠道。这种技术可用于双重用途任务,并促进该国在军事和民用领域的现代化。乔·拜登(Joe Biden)总统正在继续这一方针,这表明在与中国关系问题上不存在关键的两党分歧。
美国总统的一项新行政令宣布进入国家紧急状态,因为某些国家利用获得美国民用技术来发展其军工复合体。行政令的附件提到中国以及香港和澳门特别行政区。紧急状态的概念本身就有其特殊之处。在各种外交政策问题上,美国同时有四十多个紧急状态宣言生效。总统根据1977年《紧急条款法案》(IEEPA)援引它们,该法案允许他使用经济制裁来应对现有威胁。换句话说,在一个特定问题上宣布紧急状态,并且这是使用特定权力的基础。
行政令引入了至少两项创新:
首先,政府代表国务院和商务部必须制定一份外国人清单,这些人是某个特定国家的个人或实体,即问题国家。在这种情况下,是中国。这些人必须以某种方式与法令中提到的高科技交易有关。换句话说,可能包括主要中国科技和工业公司以及可能是它们的高管或个别员工的另一份名单正在制定中。
第二,美国公民将不得不向当局报告与这些人的某些交易。此外,还将禁止一些其他交易。这份清单必须由政府确定并定期审查。
新的法律机制为白宫提供了广泛的自由裁量权,以限制中国企业与美国高科技公司合作。该机制的灵活性将取决于调整交易、技术和外国人员类别的能力,这些类别受到限制。因此,该机制可能比现有法规更具扩张性。
限制措施包括特朗普于2020年11月禁止美国公民购买或出售“中国军事公司”的证券。拜登对其进行了略微修改,但没有重大变化。附件提到了主要中国公司,包括电信、飞机制造、电子等领域。甚至更早,在2019年5月,特朗普宣布美国电信行业面临威胁的国家紧急状态(第13873号行政令)。华为及其几个子公司被列入美国商务部实体清单——被禁止获得一系列电子产品,包括在美国境外使用美国技术制造的产品。此外,几家中国公司被列入军事最终用户清单(MEU清单)。这些公司被禁止提供美国商务部商业管制清单上的某些产品。这些限制的负面背景是针对中国人的独立法律机制,内容涉及香港和新疆维吾尔自治区(XUAR)的情况。此外,国会议员定期因各种原因提出对中国的制裁,从人权等熟悉问题到可能与俄罗斯合作的处罚。在拜登总统任期内,这些法案都没有成为法律,但这并不排除未来通过某些法案的可能性。
然而,美国对华禁运的强度与对俄罗斯的限制规模不可比。例如,受美国金融制裁封锁的中国个人数量只有几十人,而俄罗斯个人的数量已经超过了1,700人。这还不包括受所谓“50%规则”影响的人,该规则将封锁性制裁扩大到子公司和受控实体。出口管制也是如此。针对华为的限制、制定中国军事公司名单以及将中国公司加入军事最终用户名单产生信息共鸣。但与对俄罗斯的制裁相比,对华制裁仍然可以忽略不计。几乎所有双重用途商品、数百种工业产品和“奢侈品”都被禁止向俄罗斯出口。后者包括消费电子产品和家用电器。大规模限制俄罗斯进口和运输制裁完善了这一画面。此外,美国能够建立一个大的制裁盟友反对俄罗斯的联盟,而要建立这样一个反华集团就困难得多。
但是,不能保证北京在未来不会面临类似的局面。早在2016年,对华制裁似乎是一个不太可能的场景。然而,2020年代初的情况与当时大不相同。美中都假定其对抗不可逆转,但出于各自的原因推迟了对抗的升级。这并不意味着关系不会早晚破裂。很难预测这种崩溃的时机和程度,就像难以预测俄罗斯与西方关系的危机一样。目前,存在各种限制措施的逐步累积,包括拜登的新行政令。这给北京争取时间为最坏的情况做准备。
